A Constitui��o Federal de 1988 prev� um complexo, alternado e severo sistema de escolha dos membros dos Tribunais de Contas brasileiros.

Complexo porque sempre resultado da conjuga��o das vontades de mais de um dos Poderes da Rep�blica: o Executivo e o Legislativo.

Alternado porque a escolha do nome se reveza, ora cabendo ao Executivo, a quem cabe a indica��o de 3 membros, ora ao Legislativo, a quem cabe a indica��o dos restantes. Os indicados pelo Presidente devem ser aprovados pelo Senado, j� os indicados pelo Senado ser�o nomeados pelo Presidente da Rep�blica.

Severo porque os requisitos exigidos dos candidatos a comporem os Tribunais de Contas[1] chegam a ser mais rigorosos que os lan�ados para os Ministros do Supremo Tribunal Federal.[2]

Enquanto o STF demanda de seus membros not�vel saber, os Tribunais de Contas v�o al�m, requestando que o conhecimento seja not�rio, e que se conte com experi�ncia m�nima de um dec�nio no ramo que o habilitou ao cargo.

Nada impede, portanto, que um not�vel jurista venha ocupar uma das cadeiras do STF, ainda que tenha parcos anos de experi�ncia jur�dica. Esse mesmo not�vel jurista fica impedido de ser Ministro do TCU, ou Conselheiro de Tribunal de Contas Estadual, � m�ngua de experi�ncia m�nima. 

Ressoa evidente que a toga dos Tribunais de Contas foi idealizada para ser uma das indument�rias mais seletivas da Rep�blica. Explicado fica o rigor quando se recorre � lembran�a, e se constata que prestar contas � uma das premissas fundantes do sistema republicano, tanto que esse dever fora al�ado ao estrito rol de princ�pios sens�veis pela Carta Cidad�[3]. O encarregado em julgar a regularidade das contas prestadas � verdadeiro fautor da Rep�blica Brasileira.

Atestada, sem margem para d�vidas, a sobranceira import�ncia conferida pelo Constituinte aos membros dos Tribunais de Contas, cumpre ir adiante e analisar bem ami�de cada um dos requisitos exigidos para todos que almejem o exerc�cio dessa republicana fun��o.

S� poder� ser membro dos Tribunais de Contas brasileiros aqueles que tenham atingido no m�nimo trinta e cinco e no m�ximo sessenta e cinco anos de idade, que gozem de idoneidade moral e reputa��o ilibada, e sejam detentores de not�rios conhecimentos em sua respectiva �rea de atua��o, conjugados com dez anos de pr�tica.

N�o h� maiores dificuldades na averigua��o do requisito et�rio, haja vista sua flagrante objetividade. O documento de identidade � mais que suficiente para sua assimila��o. O grau de subjetividade desse requisito de nomea��o � quase nulo, s� podendo ser relativizado na falta de candidatos etariamente aptos ao cargo.

Com efeito, o requisito de idade pode ser, excepcionalmente, posto de lado, quando nenhum dos candidatos pass�veis de nomea��o ao cargo estejam na faixa et�ria constitucional[4], circunst�ncia que, embora rara, n�o pode ser de pronto descartada, em especial quando o rol de candidatos � restrit�ssimo, como se d� nas vagas reservadas aos Auditores dos Tribunais de Contas[5] e aos Procuradores do Minist�rio P�blico de Contas que atuam perante a Corte.

Passado o requisito et�rio objetivo, come�am a surgir maiores indaga��es sobre os restantes: a idoneidade moral, a reputa��o ilibada e o not�rio conhecimento.

H� inequ�voca e distinta carga de fluidez na interpreta��o destes tr�s conceitos jur�dicos indeterminados. E se a indetermina��o dos conceitos acaba por conferir relativa �rea de movimenta��o interpretativa poss�vel, n�o pode ser tida, de outra banda, como um cheque em branco hermen�utico, a abonar qualquer linha de intelec��o, ainda que contraposta aos significados flagrantes dos verbetes empregados.

O manejo de conceitos jur�dicos indeterminados, embora possa incrementar de dificuldades o processo de aplica��o do direito, e, in casu, a escolha dos membros dos Tribunais de Contas, por outro lado evita o engessamento e a desatualiza��o da norma constitucional, abrindo as janelas para uma constante atualiza��o interpretativa inspirada e respirada a partir dos influxos e refluxos de uma sociedade aberta de int�rpretes da Constitui��o. Conceitos jur�dicos indeterminados, pois, mostram-se inteligentes instrumentos de atualiza��o normativa sem necessidade de altera��o do texto legal.

Tomando carona nessas li��es, essa tr�ade de conceitos jur�dicos indeterminados � idoneidade moral, reputa��o ilibada e not�rio conhecimento - certamente variou, varia e variar� de defini��o com o tempo e com o lugar. E � bom que assim o seja.

Nesse diapas�o, h� fundada discuss�o na doutrina acerca da (in)exist�ncia de discricionariedade administrativa quando o ato passar pelo necess�rio confronto de conceitos jur�dicos indeterminados. Parte da doutrina, capitaneada no Brasil pelo eminente Prof. Celso Ant�nio Bandeira de Mello, reconhece discricionariedade nessas situa��es de vagueza lingu�stica[6].

Com a devida v�nia ao gabarito do mestre, n�o � a tese que perfilhamos.

A aplica��o de conceitos jur�dicos indeterminados pressup�e interpreta��o e intelec��o acerca dos significados do texto, e n�o movimento de voli��o informado por ju�zo de conveni�ncia e oportunidade dentro de hip�teses igualmente legais de comportamento administrativo, como se d� com a discricionariedade.

� bem poss�vel, ali�s, que terminada a tarefa interpretativa destes termos vagos, n�o seja gerada qualquer alternativa comportamental � autoridade p�blica, visto que apenas e t�o-somente uma conduta estatal seja alfim acobertada pelo ordenamento jur�dico. A unicidade de atua��o da administra��o revelar�, nesse vi�s, vincula��o completa, e n�o poder discricion�rio.

Logo, enquanto a multiplicidade de atua��o v�lida poss�vel � elemento conceitual da pr�pria discricionariedade, nos conceitos jur�dicos indeterminados essa mesma multiplicidade � meramente acidental.

A rigor, nos conceitos jur�dicos indeterminados o que prepondera � a atividade intelectiva, ao passo que o preponderante na discricionariedade � a vontade do agente limitada pela finalidade p�blica e pela ordem jur�dica.

Bem detectou essa quest�o Rita Tourinho[7], em excelente artigo em que trata sobre o tema. Adiantamos que s�o nossos os grifos:

�Ora, deparando-se com conceitos jur�dicos indeterminados caber� apreender-lhes o sentido atrav�s de opera��o interpretativa, consistente em mera intelec��o da lei, ao contr�rio da discricionariedade que permite uma op��o administrativa volitiva, observados limites normativos. A indetermina��o dos conceitos jur�dicos somente concerne ao seu enunciado e n�o a sua aplica��o, que permite a princ�pio, uma �nica solu��o justa, verificados crit�rios de tempo e espa�o. Na discricionariedade, brinda-se um conjunto opcional de solu��es, devendo ser escolhida aquela que melhor convenha ao fim que recomenda o ordenamento jur�dico. (...) Em se tratando de conceitos jur�dicos indeterminados, obviamente que nem sempre o processos interpretativo da norma jur�dica levar� a uma solu��o indubit�vel. Casos existir�o em que n�o se chegar� a uma �nica posi��o. Por�m, n�o se pode da� afirmar-se estar diante de um caso de discricionariedade.�

De qualquer maneira; seja para aqueles que sustentam discricionariedade na aplica��o de conceitos jur�dicos indeterminados; seja para aqueloutros que enxergam mero exerc�cio interpretativo-cognitivo, o campo para o controle externo sobre ato administrativo fundado em norma vaga � reduzido sensivelmente, perscrut�vel com facilidade somente nas zonas de certeza negativa do conceito.

A fluidez dos significantes empregados na lei terminam por conferir certa prerrogativa de avalia��o � autoridade competente. Prerrogativa de avalia��o que se localizar dentro de um poss�vel halo conceitual do termo lingu�stico se mostrar� infensa � intromiss�o alheia. 

Isto �, na apreens�o de um conceito jur�dico indeterminado h� uma �rea de certeza positiva em que o conceito � amold�vel � perfei��o, e outra �rea de certeza negativa em que o conceito certamente n�o se encontra presente. O agente competente ter� respeitada sua prerrogativa de avalia��o no campo que medeia os extremos, mas incidir� em ilegalidade caso adote significado jungido �s fileiras da certeza negativa do conceito.

Explica-se.

Num colorido em que o ordenamento jur�dico veda um comportamento preto, tem-se certeza que a conduta branca � vi�vel. Ocorre que partindo-se do branco at� chegarmos ao preto, qualquer aspirante a pintor sabe que s�o milhares as tonalidades de cinza a comporem a zona gris.

Nessa zona cinzenta, onde n�o se pode concluir com certeza quando o cinza virou preto, � que fica afastado o controle externo (seja judicial, seja via Tribunais de Contas), j� que caber� ao titular da compet�ncia p�blica adotar para o ato sua pr�pria e leg�tima compreens�o sobre as cores. Jamais poder� a autoridade, contudo, e sob a escusa de prerrogativa de avalia��o, classificar como cinza o que � preto. Nessa hip�tese incorrer� em ilegalidade, perfeitamente control�vel pelas inst�ncias administrativas e judiciais. 

Tais li��es se banham de utilidade na perquiri��o sobre os conceitos de idoneidade moral, de reputa��o ilibada e de not�rio conhecimento na �rdua miss�o de indicar novos membros dos Tribunais de Contas.

A rigor, idoneidade moral e reputa��o ilibada devem ser vistas em conjunto, numa unicidade conceitual complementar e rec�proca. Tanto � assim que est�o previstas de m�os dadas no inciso II do �1� do art. 73 da Constitui��o Federal. S�o conceitos indeterminados que para sua defini��o puxam necessariamente outros conceitos indeterminados, num c�rculo l�xico que � mais f�cil de sentir (e se Direito � intelec��o, tamb�m � sentimento) do que ser explicado.

O termo que acaba por conferir um m�nimo de objetividade aos conceitos � o adjetivo ilibada.

Diz-se ilibada, segundo o Dicion�rio Michaelis, aquilo que for intocada, pura, sem mancha[8].

O Dicion�rio Aur�lio segue igual conceitua��o. Segundo este, Ilibada seria aquilo n�o tocado, sem mancha, incorrupto[9].

 Ambas defini��es convergem: intocada, sem mancha!

� vigorosa a condicionante constitucional, portanto. Para ser membro de Tribunal de Contas a reputa��o n�o pode deter qualquer n�doa, totalmente impoluta aos olhos cr�ticos da sociedade.

E aqui cabe trazer a li��o hist�rica de Caio J�lio C�sar, um dos mais famosos l�deres romanos de todos os tempos, que decretou imediato div�rcio de sua ent�o esposa, Pomp�ia, mesmo admitindo que ela n�o teve culpa no infeliz epis�dio em que um homem participou disfar�ado do ritual sagrado da Bona Dea, que pela tradi��o romana � restrito �s mulheres, e l� estando, tentou seduzi-la.

Sacramentou J�lio Cesar que �A mulher de C�sar n�o basta ser honesta, tem que parecer honesta.�

Transportado para os tempos atuais, o rigor da frase deve mui bem ser aplicado aos membros dos Tribunais de Contas. A Constitui��o n�o lhes admite d�vidas sobre o comportamento.

Isso porque o encargo confiado aos membros dos Tribunais de Contas �, justo e primordialmente, curar das contas p�blicas, buscando pela cont�nua probidade na atua��o dos agentes da administra��o do Estado. Nessa toada, n�o pode a sociedade nutrir desconfian�as acerca da corre��o e da probidade daquele incumbido de cuidar de seus bens e dinheiros. Garantidor da corre��o e da probidade, n�o pode, ele mesmo, ser visto como incorreto e �mprobo.

A necessidade do bom exemplo aqui �, mais que desejada, � exigida peremptoriamente, constituindo-se em verdadeiro elemento normativo cuja aus�ncia degenera o ato em ilegalidade.

A necessidade de reputa��o ilibada, se n�o chega a recomendar a canoniza��o do futuro membro dos Tribunais das Contas, por outro lado, vai muito al�m da mera primariedade penal.

Pode ser que, mesmo n�o pairando sobre o candidato �s Cortes de Contas qualquer suspeita de atividade il�cita, o exagero de determinadas situa��es sociais, como a contum�cia no excesso et�lico, ou o esp�rito demasiadamente beligerante, maculem a reputa��o, impossibilitando o acesso ao cargo.

Neste cen�rio e com muito mais raz�o, a exist�ncia de procedimentos instaurados por respeit�veis institui��es da Rep�blica contra o aspirante ao cargo, ainda que n�o findos e conclusivos, como indiciamento em inqu�ritos policiais, ajuizamento de processos c�veis de improbidade ou, persecu��es penais em andamento, ser�o, mais que suficientes, para obstaculizar o acesso aos Tribunais de Contas.

Estar� consagrada, nessas hip�teses, zona de certeza negativa do conceito de reputa��o ilibada.

Realmente, nem a golpes duros de interpreta��o, pode-se concluir como ilibada a reputa��o daquele que esteja sob o arsenal acusat�rio p�blico de graves desvios de conduta, especialmente quando a suspeita � de ato de improbidade em preju�zo da pr�pria Administra��o P�blica.

Em contr�rio, n�o vale aqui arrogar o princ�pio da presun��o da inoc�ncia.

Isso porque n�o se estar� condenando ningu�m antecipadamente �s san��es penais, mas apenas reconhecendo que, enquanto houver forte carga de suspei��o p�blica sobre a reputa��o da pessoa, n�o est� preenchido um requisito essencial para cargo que comp�e o v�rtice do Controle Externo.

Ao estatuir a necessidade de reputa��o ilibada, a Constitui��o imp�s uma preval�ncia prima facie ao interesse p�blico, em detrimento da garantia individual da presun��o de inoc�ncia.

Nessa situa��o, h� invers�o da l�gica do inciso LVII do art. 5� da CF, trazendo, para fins de nomea��o de membros dos Tribunais de Contas, verdadeiro malef�cio da d�vida, impeditivo de gozo do assento de Ministro do TCU e Conselheiro de TCE.

Fez o constituinte como C�sar. Se n�o aparenta absoluta e intocada honestidade, n�o pode estar em Tribunal de Contas.

O outro conceito jur�dico indeterminado restante � not�rio conhecimento � possui espectro de indetermina��o menor que os anteriores, mas que, ainda assim, pode abrir lacunas de d�vida.

Inconteste que a notoriedade do conhecimento n�o se confunde com sua popularidade, nem faz por demandar que o aspirante a membro do Tribunal de Contas seja fen�meno midi�tico. At� porque, muito dificilmente, um not�rio experto de qualquer �rea da ci�ncia humana seja figura tarimbada do conhecimento p�blico.

O que se exige, na verdade, � a notoriedade do seu conhecimento dentro do c�rculo cient�fico/profissional a qual se vincule. Se for jurista, por exemplo, h� de ser um jurista de saber reconhecido no meio jur�dico em que atua.

Anote-se que a notoriedade tamb�m n�o � da pessoa. � do seu saber, do seu conhecimento.

Pode ser que o membro dos Tribunais de Contas se revele um verdadeiro ermit�o, avesso a compromissos sociais, mas ser� apto � indica��o, acaso sua produ��o profissional reverbere no seio da comunidade onde atua. 

Por outro lado, ainda que extremamente popular, se sua notoriedade n�o decorrer de sua atua��o profissional, mas por raz�es pessoais outras, ficar-lhe-� vedado o acesso � Corte de Contas.

Parece claro, ainda, que a notoriedade n�o precisa ser nacional, mesmo para os futuros Ministros do TCU que exercer�o federal jurisdi��o de contas. Num pa�s de dimens�es continentais como o Brasil, pouqu�ssimos profissionais conseguem notoriedade em todo territ�rio nacional. Restringir a eles o rol de indic�veis, seria criar uma esp�cie de reserva de mercado que a Constitui��o certamente n�o desejou. Basta, portanto, notoriedade local.

O que n�o pode ser dispensado, em hip�tese alguma, � a notoriedade do conhecimento. Ainda que restrito � determinada localidade, o saber do futuro membro das Cortes de Contas n�o pode ser objeto de admira��o apenas da autoridade indicante, ou de seus familiares, ou de amigos pr�ximos. � necessariamente um saber ex�geno, que ultrapassa os muros da intimidade do aspirante ao cargo.

Em portugu�s claro: o saber, por mais not�vel que seja, n�o basta. Deve receber, outrossim, o benepl�cito de seu reconhecimento e regozijo p�blico.

O not�rio conhecimento pode ser mensurado atrav�s de seu hist�rico funcional, reputa��o profissional, engajamento acad�mico, produ��o cient�fica, ministra��o de palestras e congressos, diplomas de p�s gradua��o e assinatura de obras c�lebres.

Em qualquer hip�tese, a notoriedade do conhecimento deve vir acompanhada da efetiva pr�tica profissional por pelo menos dez anos.

Outrossim, a Constitui��o restringe as �reas da ci�ncia que habilitam o candidato ao almejado posto, presumindo, de forma absoluta, que o exerc�cio desse relevante mister constitucional deve orbitar determinados campos de cogni��o humana que o constituinte reputou de maior pertin�ncia com o bom desempenhar do controle externo.

Neste diapas�o, foram eleitos taxativamente os conhecimentos, ou jur�dicos, ou cont�beis, ou econ�mico-financeiros, ou sobre administra��o p�blica, como imprescind�veis para uma boa escolha.

Parece claro que, no tocante aos conhecimentos jur�dicos e cont�beis, o candidato a membro do Tribunal de Contas deve possuir a devida escolaridade para o exerc�cio regular do cargo, consubstanciada na comprova��o de possuir grau superior em Direito ou Contabilidade. Por sua vez, conhecimentos econ�mico-financeiros e acerca administra��o p�blica podem estar relacionados a cursos distintos, como Economia e Administra��o.  

O que n�o se pode admitir � que pessoa n�o laureada com grau superior venha a ocupar cadeira da c�spide do controle externo. O alto da escarpada demanda essa alta escolaridade.

Caso pessoa que n�o preencha os requisitos constitucionais venha, ainda sim, a ser indicada pelo Chefe do Poder Executivo, o legislativo tem o dever de recusar-lhe o nome. Cabendo a indica��o ao Legislativo, o controle de juridicidade deve come�ar junto ao Chefe do Poder Executivo encarregado de sua nomea��o.

N�o havendo a devida recusa do Executivo ou do Legislativo, o Presidente do Tribunal de Contas fica autorizado a negar posse, � m�ngua do preenchimento dos requisitos constitucionais. De fato, esta autoridade n�o se compromete com os equ�vocos das autoridades que a precederam. Refor�a tal ila��o, o fato da nomea��o para o cargo de membro dos Tribunais de Contas n�o deixar de ser esp�cie de admiss�o ao servi�o p�blico, a ser controlada pelo pr�prio Tribunal de Contas, a teor do inciso III do art. 71 da Constitui��o Federal.[10]

Estando a administra��o circunscrita ao princ�pio da juridicidade, est�o os agentes p�blicos no dever de recusar a forma��o de ato administrativo em desalinho com a ordem constitucional. O princ�pio da autotutela aqui � vigoroso, e perfeitamente cab�vel.

E, alfim, frustrado o m�ltiplo controle administrativo do ato (interno e externo), estar� sempre franqueada a via judicial para restaurar a legalidade e a constitucionalidade furtada.

As inst�ncias de controle n�o s� poder�o - como dever�o - perscrutar a intelec��o dada aos conceitos jur�dicos indeterminados, recha�ando o nome de quem esteja na zona de certeza negativa dos significados de conhecimento not�rio, idoneidade moral e reputa��o ilibada.

O paradigma interpretativo das inst�ncias de controle h� de ser extra�do das li��es milenares do imperador J�lio C�sar.

O candidato a Tribunal de Contas n�o basta ser honesto, tem que parecer honesto.

A sabedoria romana continua entre n�s.